国务院最近召开的“全国综合配套改革试点工作座谈会”上，李克强副总理一席“改革还是最大的红利”的讲话引发了国内外的高度关注。

李克强的“改革红利”的讲话蕴含着丰富的信息，至少我们可以从中读出他所给出的改革的原则、特征及方法论，如改革要注重权利公平、机会公平、规则公平；改革会触犯到一些人的利益，但还是以提高利益增量为主；改革的方法论之一是要以法治思维和法治方式，规范改革程序，巩固改革成果等。不过，在笔者看来，以下几个问题或许更应受到关注。

以公平正义为导向

要让人们相信改革还是中国的最大红利，就不能回避改革的价值导向问题，即改革是为少数权贵服务的，还是为普罗大众服务的，只有正面回答这个问题，人们才会全心全意地拥护和投身改革。

我们先还原李克强讲话的情景。他是在人口红利的问题后谈到改革红利的。众所周知，中国经济的快速发展，得益于大量年轻人口这一红利因素，当人口红利渐趋消失后，中国还有什么红利可用？李克强自问自答是改革，因为只有改革，才是未来发展和建成小康社会的可靠保证。对此，可从两方面加以说明。

第一个方面，从历史来看，改革曾为中国带来了最大红利。中国在过去的30余年，之所以能从一个贫困落后和封闭的国家成长为如今的世界第二大经济体，完全是拜改革开放所赐。没有改革开放，便不可能有今天的社会生活和人的自由。正如李克强所言，这个甜头百姓已经尝到，所以“我们必须也只能往前走，没有退路”。

但是，改革曾为中国带来最大红利是否意味着它还继续会为中国带来红利？这正是我们需要讲到的第二个方面，即从现实和中国所要实现的目标来看，“让人民过上更加美好的生活，必须通过改革开放。”之所以有这种看法，一是基于前30年改革和发展的经验；二也是由中国的改革思路所决定。从中国的改革实践看，我们采取的是一种务实的渐进改革思路，先从一些好改的、容易改的做起，把难改的、风险大的改革留在后面，待时机成熟再改。由于人们对“时机成熟”的判断不一样，加之在改革中滋生了很多既得利益——这些既得利益原来是改革者，但有了既得利益后，就不愿继续改革，成为进一步改革的阻力——就使得问题被积累下来，改革难以深入推进，“深水区”迟迟无法走出，制度的效应发挥不出来，这就是我们当下所处的状态。

然而，它也说明，我们一旦突破了原来的改革“桎梏”，就会迎来一片新的天地，中国社会的发展就会走向一个新的台阶，改革的制度红利就会像30年前开启改革一样，重新爆发甚至比那时爆发的力度更大，从而在人口红利因素弱化后确保中国全面小康社会的建成。

当然，要使改革重新发挥如此效用，必须校正改革的航向，以公平正义作为深化改革的原则和方向。民心思改革，是改革的最大动力。但人们思的是公平公正的改革，而不是各种掠夺人民福利的“伪改革”、“歪改革”。假如百姓能够在改革中得到基本的公平权利，企业能够按照市场经济的原则，得到市场平等竞争的公平，各种特权能够得以最大程度的约束和抑制，人们为什么会不赞成、不支持这样的改革呢？社会的积极性和创造力自然就会勃发出来。

所以，倘若说改革仍是中国最大的红利，前提乃是改革必须以公平正义为导向。这个价值问题必须讲清楚。惟其如此，被腐败和既得利益等钳制的改革红利才会被充分释放出来。

深化改革重在厘清政府与市场的边界

另一方面，改革在近年徘徊不前的一大原因，也在于未能找到一个好的突破口。这点李克强在讲话中也有所强调。他说，经济体制改革走到今天，碰到的问题千头万绪，眉毛胡子一把抓，有可能事倍功半，但如果抓住牵一发动全身的改革突破口，不仅可能事半功倍，甚至可能是十倍、二十倍。

就中国目前面临的各种问题而言，只要真抓实干，哪个方面都可以作为突破口。当然，各个突破口之间，其效用有大有小，由于改革不可能全面开花，全面突破，突破口的选择只能是一到几个。所以，应该选择那种能够牵一发动全身的问题作为改革的突破口。

从中国当下的实际来看，虽然各个问题具体原因不一，且相互关联，然而，这些问题和原因的背后，有一个共同的因素，即政府。这是由中国是个政府主导的国家造成的。在现实中，政府的力量非常强大，虽然中国提出并建立市场经济已有近20年时间，市场作为资源配置的基础力量在竞争性领域得到体现。但是，就经济整体而言，政府的作用在多数关系国计民生的领域还是决定性的，迄今为止，中国经济呈现的是半统制半市场的特征，而不是一个市场占主导的经济体系。

所以，选择政府或者如十八大所说的处理好政府与市场的关系作为深化改革的突破口，对社会经济的发展和改革将起到事半功倍的效果。对此，李副总理在上述讲话中有明确表示。他指出，我国当前的问题首先是发展不平衡，眼下又碰到各种瓶颈制约，抓住什么才能破解这种制约？他的看法是，抓好政府与市场的关系做文章。

我们一直未能恰当地处理好政府与市场的关系。这跟中国改革的初始约束条件及不断增强的政府利益有关。中国是从计划体制转向改革的，改革伊始，市场的力量非常弱小，建立市场体制的任务，就由本来该成为改革对象的政府来承担和推动。所以，在过去30多年的改革与发展中，我们成功地利用了强政府的组织资源来推进改革。但是，在这一过程中，政府的利益也不断得以强化。因为现实中的政府并非是一个抽象的集合，它是由一个个具体的人组成的，由此也就有属于个人或小集团的利益，并以政府利益的形式表现出来。而这个利益必然不同于社会的整体利益。政府（包括官员）利益的存在及不断强化，使得其不会轻易退出经济过程。此乃是一切再生型市场经济体制必然会遇到的问题，不单中国如此。

然而，从客观后果来看，政府利益的存在并强化，会导致许多与经济社会发展和人们美好生活切实相关的改革——如缩小贫富差距、反腐败、解决生态赤字等——无法出台或深入下去，从而使中国跌入“后发劣势”或“中等收入陷阱国家”。经验表明，后发国家在现代化的过程中，存在“后发优势”和“后发劣势”两种现象。在前期，由于后发国家一般会借鉴先发国家的经验，引入外资，并利用低廉的劳动力和生产资料，来实现经济的快速增长，所以呈现的往往是“后发优势”。但在发展到了一定阶段后，以前那些促进“后发优势”的因素不能随着环境和条件的改变而改变时，“后发优势”就会变成“后发劣势”，阻碍经济和社会的进一步发展。从这个角度看，政府的强大既是再生型市场经济建立的必要条件，同时又是市场经济后期发育的威胁和障碍。

克服此一威胁和障碍的办法，就是持续进行改革，将改革的突破口和重点转向政府，进一步界定政府和市场的作用边界。对于政府来说，凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，要考虑退出。这样才能真正降低市场门槛，让市场发挥作用。这其实也就如十八大指出的，必须更加尊重市场规律，更多发挥市场配置资源的基础性作用，更好地利用社会力量，改善宏观调控的作用方式，构筑保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争的环境。

一句话，把应由市场和社会发挥作用的交给市场和社会。这就是改革的方向和突破口。

改革应充分尊重地方的首创精神

顶层设计是近两年流行的一个提法，它指的是对制约我国未来改革发展的一些全局性、关键性问题进行顶层判断，提出解决的整体思路和框架，以此作为规范各类具体改革的标杆，和制定具体改革政策的依据。

改革之需要顶层设计，是因为改革在进入“深水区”和攻坚期后，各种深层矛盾纷纷显露，盘根错节，已很难分清是纯粹的经济问题、政治问题还是社会问题，也不是某个部门、某个领域或某个省区所能解决的问题，因此，须从全局和更高的层次去谋划和部署改革，整体地、全方位地为规范有序的改革提供原则和方案。

但从“顶层设计”的含义看，绝不意味着底层就无所作为。那种把顶层和底层对立起来的看法是错误的。对此，李克强在谈到下一步的改革步骤时也作了重点强调：“改革要既有顶层设计，又尊重基层的首创精神。”他并说，经过30多年的改革开放，中国已经积累了比较丰富的经验，但中国太大了，13亿人口，区域广阔，国情非常复杂，仅有顶层设计远远不够。中国改革开放的起点，就是尊重群众的首创精神，今天这种精神仍要继续发扬。

李在这里指出了四点：一是中国太大，人口太多，国情复杂，所以需要群众首创精神；二是群众首创精神也是中国改革的起点，即中国改革起步于基层；三是尊重群众首创精神也是贯彻落实党的群众路线的体现；四是从中央的角度看，群众首创精神也就是地方的首创精神。这样一个处理顶层设计和群众首创精神关系的原则和方法，值得我们学习。

从改革的历程看，一条基本经验是，过去30年真正有意义的改革多发生在基层和地方，大凡成功的制度创新，基本是由基层群众在实践中创造摸索出来的，农村改革、国企改革、政府改革皆是如此。对于这一点，邓小平讲得很清楚，上层乃至中央不过是将群众创造的方法经验加工总结，变成制度或法律，在全国推行。从这个意义上说，所谓顶层设计，实际是顶层把基层和地方探索和形成的经验从理论的角度进行总结、梳理，形成可操作性的方案，然后在全国推行。这亦就是李副总理指出的，要注意发掘地方在改革过程中的一些成功经验加以推广。

之所以如此，从发展的角度看，作为处于一线的地方官员尤其是基层官员，和社会关联度大，在强大的发展压力面前，他们必须有所创新来应付或者解决问题。而且，他们也了解社会，同时也不缺乏解决问题的思路和方法。当然，地方政府及其官员能够这样做，也与中央政府的权力下放直接相关，正是政府间经济权力和政治权力的下放，包括财政分权，在改革开启后的十几年促成了层出不穷的地方创新和经济发展。

因此，改革方案的设计不是顶层的“专利”，地方的探索和创新亦具积极意义。只有尊重地方的首创精神，鼓励地方探索和创新，才能不断为“顶层设计”积累经验，提供脚本，以有效弥补“顶层设计”的实践不足，避免改革方案设计的空洞化。事实上，地方和基层的探索与创新，也合乎市场经济的分权和自治原则，有利于充分发挥地方和基层的自主性。本次国务院召开的“全国综合配套改革试点工作座谈会”，11个区域配套改革实验区介绍改革做法和经验，即充分体现了地方的探索。

现在的问题在于，与早年相比，地方的改革和探索，由于缺少来自上层的充分授权，或者没有上层权力的政治支持，不但很难把地方的改革经验上升到国家层面，从而得到推广；且对地方改革的主导者来说，其命运也面临着很大的不确定性甚至风险。原国家体改办副主任李剑阁就曾批评，目前几乎所有文件都不提基层探索，不单如此，还往往把基层的一些改革探索视为非法行为，那些改革发起者受到责难和打击。这无疑会消解地方尤其是基层领导对改革创新的热情，导致改革丧失动力。

所以，要尊重基层和群众的首创精神，激发地方潜在的创新动力，上层就要大胆放权让利，让地方能够拥有更大的改革空间；就要尊重民间智慧，善于总结地方经验；就要促进地方竞争，分散改革风险；就要给予地方的改革创新以法律保护，而不能垄断改革的解释权。唯有为地方的改革创新创造条件，促进其大胆突破，创造不同的改革模式，方可共同推进中国的改革与发展大业。

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